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光伏短期政策調整將帶來哪些長期影響?

發布日期:2018-07-18 來源: 能源雜志 查看次數: 10743 

核心提示:光伏政策的調整對于全社會意味著什么?希望有更加透明的討論,更加透明的政策制定與實施過程。6月1日,國家發展改革委、財政部、國家能源局三部委聯合發布《2018年光伏發電有關調整的通知》,對光伏產業的價格手段與規??刂普哌M行了調整。該通知做出的調整,在行業看來,程度是巨大的。這一通知,引發了社會各界基于各種視角的討論,也是光伏上市公司股價異常下跌的一個誘因。這些討論特別包括:政策的出臺與執行同時進行

  光伏政策的調整對于全社會意味著什么?希望有更加透明的討論,更加透明的政策制定與實施過程。

  6月1日,國家發展改革委、財政部、國家能源局三部委聯合發布《2018年光伏發電有關調整的通知》,對光伏產業的價格手段與規??刂普哌M行了調整。

  該通知做出的調整,在行業看來,程度是巨大的。這一通知,引發了社會各界基于各種視角的討論,也是光伏上市公司股價異常下跌的一個誘因。

  這些討論特別包括:政策的出臺與執行同時進行,是否符合操作性合理原則?該不該補貼光伏?補貼的正當性與程度是否合適?不補貼是否合理?光伏產業,特別是設備廠商,是否能夠經受這一調整?未來的補貼持續退坡,所謂的“平價上網”項目需要何種條件?對于分布式光伏,所謂的配電網內市場化交易的過網費如何核定是合理的?大企業小企業是否加速行業整合?

  這些問題涉及到了政策視角與視政策環境為給定的企業視角,有的時候二者混雜在一起。本文擬在這些討論的基礎上,從政策的視角來談談這種政策變化帶給全社會的長期影響,以及其中幾個可能的關鍵變量,也包括電網潛在的重要角色。

  政策是否調整須基于公共利益而不是基于光伏行業可能的影響

  這次政策調整,從目前得到的信息來看,主要在于政府補貼資金的缺口。不高于2分/度的可再生補貼強度,儼然已經成為一個政治性的目標。其背后的邏輯似乎是之前的所有政府性電價附加補貼,包括三峽、脫硫脫硝等,都基本在這一水平。

  事實上,公共政策視角的討論,從來不應該基于其分布式影響而展開。光伏政策的討論上,我們又發現了很多對光伏產業的道德指責,比如“都享受了這么多年補貼了,不該區別對待”;“光伏行業發展取得了巨大成績,需要反映政策出臺對行業、企業及資本市場帶來的影響”。這些都沖散了這一問題的關鍵:政策調整對于全社會意味著什么?

  如果調整對全社會有益,那么即使“光伏產業躺著中槍”,那也是第二步的問題;如果維持穩定足額的補貼裝機規模對全社會有益,那么光伏搭個便車受益,成為高利潤新興產業,那也無可非議。

  政策調整是否具有正的公共利益需要進一步分析

  這一政策調整是否對全社會有益,這不是一個容易回答的問題。因為這種調整有正的社會收益,也有負的社會收益。*后的結果往往是不確定的,特別是這些因素:

  因為政策調整,光伏行業是否會經歷“創造性的毀滅”,內生出更低的成本與更高的競爭力?沒有裝機量的積累,是否屬于緣木求魚?

  是否光伏行業的風險急劇上升,引發融資成本與收益率要求的提升,從而進一步惡化成本情況,喪失發展的動能?

  這種政策調整,跟其他政策互動,比如分布式光伏市場化交易,是否催生了新的市場與商業模式,有力地提速了能源轉型,還是本質上摧毀了既有產業的盈利模式,陷入了死鎖?

  在分布式發展中處于重要地位的電網,在這一討論中缺位了。電網“保證消納”的要求是過分了,還是利用率的保障?

  未來幾年風光裝機量是不受影響,還是出現了大幅度的停頓?未來的政策是否會有一定的回調,從而對市場與行業形成安撫?

  這些問題,都是從政策視角需要密切關注、研究模擬并及時討論的。我們將在這些方面繼續跟進。以下,我們通過三個情景對這些問題進行可能的展望。

  情景一:光伏行業的發展絲毫不受影響,無補貼項目極大提速,新的商業模式愈加具有競爭力,電網輸電成本愈加難以回收,我國吹響了電網“死亡螺旋”開始的號角。

  必須承認,過去管制的標桿電價體系無法跟上實際的風電光伏的成本變化動態,有些時候存在著過度激勵。但是,這種調整是否屬于超調,無疑是仁者見仁智者見智。

  這種情景下,光伏行業不受補貼強度下跌影響,維持過去5年超過30%的高增長。同時,新的額外配套政策極大地降低了光伏行業的其他成本,特別是電網輸電費、土地費用等。無補貼項目極大提速,基于自我平衡的“點對點”、“點對增量配電網”等交易層面的安排,極大的降低了過網費水平,并且規避了輸電費。

  分布式光伏市場交易,將極大挑戰目前的電網、特別是輸電網的基于度電商品的定價模式。系統總體的穩定與平衡是全體用電者的福利,是一種社會公共品。但是,所謂分布式光伏市場化交易,將免除輸電網端的成本分攤。所以,每推進一份,那么承擔大的輸電成本回收的用戶將少一份,剩余用戶的負擔將增加一份。

  例如,目前的用戶所繳納的電費,其中至少一半是輸配電成本與稅費,即使考慮到分布式交易也不會豁免稅費,那么其規避的輸電網成本也將在0.1元以上。那么,每發展1MW的光伏市場化交易,更像一種服務,而不是根據消費量計算的能源商品。而我國,輸配電價核定之后,所有的輸電費往往是跟用電量成正比的。這本質上調整了電網的盈利模式與成本回收模式。

  這種用戶的直接交易在財務層面的確認,在國際上也屬于創舉與法律規則方面的重大改變。這種情況下,我國的分布式發展無疑將極大提速,而電網的投資停滯不前。這其中是否意味著風險,是一個未知的問題。

  情景二:光伏安裝量出現斷崖式下跌,缺乏補貼難以為繼。與此同時,電網“保證利用率”無法承諾,項目在財務可行性與入網方面同時陷入停滯。

  理論上,一個電源是否具有競爭力,永遠是跟自身的市場價值相比而言的。在一個電源普遍過剩的環境下,額外的新增機組避免的成本很低。此外,分布式電源還面臨著交易成本高等問題,在缺乏補貼的情況下,盈利能力發生大幅下降。

  這種情景下,光伏裝機水平將停滯不前。重要的是,此前一直持社會普遍服務積極支持的電網出現了變化。電網承諾消納程度的政府政策使得電網*好的選擇是“不承諾并網”。

  “消納條件”這個詞在*近幾年的政府文件中仍舊具有很高頻率的體現,無論是當前的這一文件,還是之前的《關于2018年度風電建設管理有關要求的通知》,還是更早的《解決棄水棄風棄光問題實施方案》。這些文件往往都要求,新的項目電網必須出具明確的“保證消納”的確認。

  在開放市場條件下,不存在具備消納條件與否的問題,因為市場是大家共同的,就比如一條路并不是給新增車輛專門修的一樣。那么,這要成為一個問題,必須是在技術上證明,這種消納新的可再生能源,會危及電網與電力系統安全。否則,就不能基于“先來先得,后來就沒了”的反統一開放市場原則,拒絕新增與新建的可再生電力。

  目前的這種模糊不確切、存在過度解釋與對電網過高要求的設計在這種情景下,危及了可再生能源發展自身。光伏在自身財務與入網方面出現了新的巨大障礙,裝機量出現了大幅下滑。

  從而,我國的電源結構的變化出現趨緩跡象。

  情景三:基于行業與政府的討價還價,政策本身有所松動,走出了一條中間道路,維持降低的補貼,但是擴大的補貼規模,使得能源轉型緩慢但是穩健。

  在今年晚些時候,分布式裝機享受補貼的部分從1000萬千瓦擴大若干倍,跟去年有一個較為平滑的過度。與此同時,電網的過網費問題得到方法論上清晰的處理,“具備消納條件”有了更加清晰的界定,壁壘程度存在但是有所下降。

  與此同時,政府的生態文明發展姿態不斷強化。處于行業可持續發展考慮,補貼賬戶規模有所擴大。相應的配額制政策有了“牙齒”,從而為更低補貼強度的可再生能源發展提供了現實條件。

  總結——哪種情景是*可能的?

  筆者無意對超過半年的事情做任何預測,因此上述的三種情景都存在一定的可能性。

  從政策主動建言與倡議書視角,我們無疑希望更加透明的討論,更加透明的政策制定與實施過程,更加透明的用戶與電網的互動,更加透明的過網費與“消納能力”方法論核算標準。

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